With the support of The European Commission
DG Health and Consumer Protection

1. Commentaires généraux.

EURO COOP accueille favorablement le livre vert de la Commission européenne sur les services d'intérêt général (SIG).

Aussi bien d'un point de vue historique que d'un point de vue pratique, les SIG constituent un élément fondamental du modèle européen de société et jouent un rôle important au niveau de la cohésion territoriale, économique et sociale. Comme le stipule le livre vert, ces services représentent "un pilier de la citoyenneté européenne".

En raison des bouleversements à caractère technologique, économique et social qui sont survenus ces vingt dernières années, certains de ces services sont désormais fournis conformément à des règles du marché - tout particulièrement les services de nature économique tels que l'énergie ou les télécommunications. Toutefois, dans la mesure où les SIG sont indispensables aux consommateurs et aux utilisateurs, il s'avère nécessaire de les fournir en tenant compte de principes et de valeurs tels que l'accessibilité et l'abordabilité.

EURO COOP pense qu'il convient de définir, en Europe, un ensemble commun de principes et de valeurs en rapport avec les SIG afin que les consommateurs et les utilisateurs aient accès à des SIG de qualité.

2. Commentaires particuliers.

a) La portée de l'action communautaire (Questions 1 à 3 du livre vert) :

La nécessité de mettre en application des actions communautaires pour certains services d'intérêt économique général (ex. les grands réseaux) est évidente vu l'impact qu'ils exercent sur le commerce du marché unique. Toutefois, ce n'est pas le cas des SIG de nature économique qui n'ont aucune influence sur le commerce et encore moins le cas des services de nature non-économique.

EURO COOP considère que la Communauté devrait se voir attribuer des pouvoirs supplémentaires sur ces services, et ce même si la portée de ces pouvoirs peut varier en fonction de la nature des services concernés.

EURO COOP estime que le Traité de l'UE ne jète pas les bases juridiques adéquates pour le développement des SIG dans la mesure où il aborde trop les problèmes à caractère économique (effet sur le commerce et la concurrence) et pas suffisamment les problèmes à caractère social.

Les SIG constituent un pilier de la citoyenneté européenne et doivent être considérés en tant que tels aux plus hauts niveaux. EURO COOP plaide en faveur de l'insertion d'un article spécifique dans le Traité (ou Constitution Européenne) qui envisagerait le développement de SIG abordables et de qualité en guise d'objectif communautaire principal.

Pour ce faire, il convient - et il s'agit en effet d'un besoin très motivant - de clarifier le concept des SIG de nature non économique. Tout d'abord, il s'avèrerait nécessaire de se mettre d'accord sur une définition de ces services et de décider par la suite des services qui correspondent à cette définition. Ensuite, il faudrait établir un ensemble commun de principes, de valeurs et déterminer d'un commun accord le rôle de la Communauté. EURO COOP serait prête à soutenir une consultation des citoyens à l'échelle communautaire sur cette question spécifique. Cependant, ceci ne devrait pas empêcher les Etats Membres et la Communauté d'appuyer l'inclusion dans le Traité d'une clause générale relative à ces services.

EURO COOP soutient l'établissement d'un cadre réglementaire complet au niveau européen pour certains services d'intérêt économique général qui n'en disposent pas encore, notamment l'approvisionnement en eau, la gestion des déchets et la radiodiffusion publique. Nous sommes persuadés que ces services sont essentiels à la santé, à la sécurité et à la participation sociale des citoyens et doivent, par conséquent, être soumis à des normes communes en Europe.

D'autres services, tels que les services bancaires (accès minimal aux comptes bancaires, cartes de crédit, etc.) et les assurances (assurance automobile obligatoire), devraient aussi être qualifiés de SIG et se conformer ainsi aux mêmes principes ainsi qu'aux mêmes valeurs.

b) Cadre institutionnel (Question 4 du livre vert) :

EURO COOP est convaincue qu'il faut améliorer le cadre institutionnel des SIG.

L'approche spécifique au secteur et le principe de subsidiarité ont engendré des différences dans la réglementation de ces services : différents Etats Membres ont adopté des cadres institutionnels différents, et cette différence apparaît même dans les différents secteurs de chaque Etat Membre.

Dans certains cas, des agences indépendantes, qui présentent différents degrés d'indépendance, se voient attribuer les pouvoirs réglementaires tandis que, dans d'autres cas, ces pouvoirs restent confinés au sein de la structure publique traditionnelle.

EURO COOP est persuadée que le cadre institutionnel revêt une importance non négligeable dans la mesure où il affectera le comportement adopté par les prestataires de services. Nous aimerions, par conséquent, voir un cadre général commun défini au niveau de la Communauté pour tous les services d'intérêt économique général 1.

Vu les différences entre les cultures administratives et entre les services mêmes, le cadre réglementaire devrait être un cadre à caractère général permettant aux Etats Membres de réagir au cas par cas. Toutefois, nous pensons qu'il est important de définir un certain nombre d'obligations spécifiques qui devraient être d'application, et ce indépendamment du cadre concret adopté.

L'organisme de réglementation doit être indépendant du gouvernement car les décisions doivent prendre en compte tous les intérêts impliqués (gouvernement, fournisseurs, utilisateurs, consommateurs, etc.).

De toute évidence, les organismes de réglementation doivent être indépendants des professionnels du secteur réglementé. Pour ce faire, il est essentiel de respecter les éléments suivants :

• Les organismes de réglementation sont en fonction pendant une période relativement longue (5 à 7 ans), de préférence non renouvelable;
• Dans l'exercice de leur fonction, les organismes de réglementation ne doivent en aucun cas être autorisés à exercer des activités qui pourraient donner lieu à un conflit d'intérêts;
• Ils pourront uniquement être démis de leur fonction sur une base juridique et jamais de leur propre chef ; et
• A la fin de leur exercice, ils ne seront pas autorisés à travailler pour une mission de réglementation pendant une période d'au moins 3 ans (effet "tambour").

Le terme 'indépendance' ne doit pas laisser supposer un manque de responsabilité démocratique. Il est indispensable que les organismes de réglementation soient responsables à l'égard d'une institution démocratique (de préférence le Parlement national) et vis-à-vis du public. Plusieurs mesures peuvent être prises pour garantir cette responsabilité :

• Les organismes de réglementation doivent présenter un rapport public annuel de leurs activités;
• Les organismes de réglementation doivent publier leurs décisions;
• Les procédures doivent être transparentes et prédéfinies;
• Les organismes de réglementation doivent justifier toutes les décisions et donner des raisons explicites qui corroborent la non-acceptation de suggestions particulières émanant des parties prenantes, etc.

L'indépendance et la responsabilité sont également garanties si toutes les parties prenantes de l'organisme de réglementation participent sur une base "équitable" (en ce compris les pouvoirs publics, les fournisseurs, les utilisateurs, les consommateurs, etc.).

Par ailleurs, EURO COOP pense qu'il faut clarifier les rôles respectifs des organismes de réglementation et des autorités de concurrence. Selon nous, l'autorité de concurrence ne devrait agir que lorsqu'un problème "général" de concurrence est soulevé2. Naturellement, il y aura toujours des zones d'ombre ; par conséquent, il s'avère important que les Etats Membres assurent une coopération administrative entre les deux organismes (consultation préalable, informations réciproques, etc.).

EURO COOP ne soutient pas l'idée d'un organisme de réglementation européen pour chaque secteur réglementé ; nous n'en voyons pas l'utilité et nous pensons que les conditions politiques ne sont pas réunies. La création d'un organisme de réglementation européen soulèverait plutôt plusieurs problèmes (notamment la subsidiarité, la responsabilité démocratique et la proximité par rapport à la population). D'autre part, nous reconnaissons que l'UE a de plus en plus un rôle à jouer au niveau de la création et de la participation active à des réseaux européens d'organismes nationaux de réglementation. EURO COOP soutient la création de tels réseaux.

c) Un cadre général pour les SIG (Questions 5 à 17 du livre vert) :

EURO COOP plaide en faveur de la création d'un cadre communautaire général pour les services d'intérêt général. Nous pensons que la valeur ajoutée de ce cadre par rapport à la législation sectorielle existante viserait à clarifier ainsi qu'à structurer les principes et les obligations inhérents à ces services. En outre, ce cadre général permettrait d'harmoniser les concepts et d'appliquer, à tous les secteurs, les règles basiques et fondamentales qui gouvernent ces services. La législation sectorielle a engendré une certaine incohérence entre les règles (ex. le concept d'abordabilité n'est applicable qu'à certains services).

EURO COOP est persuadée que le meilleur moyen de fournir une base juridique appropriée à ce cadre général serait de modifier le Traité et ce même en se basant sur le texte actuel.

Selon nous, l'instrument idéal pour ce cadre général serait une Réglementation ; si cette option n'est pas possible, une Directive constituerait une excellente alternative. En tous cas, il doit s'agir d'un instrument ayant force de loi et non pas d'un instrument à caractère non législatif dans la mesure où ce dernier s'avèrerait inadéquat pour réaliser les objectifs d'un cadre général.

L'existence d'un cadre général ne signifie pas que la législation sectorielle est inutile. En revanche, la législation sectorielle doit tenir compte des principes définis dans le cadre général et donc présenter une cohérence globale d'approche au niveau de tous les secteurs impliqués.

Le cadre général doit s'appliquer à tous les secteurs des SIG. Toutefois, nous admettons que les services de nature non économique doivent être traités séparément, vu le manque de comparaison en matière de développement dans ce domaine.

Le cadre général doit englober une définition des services d'intérêt général ainsi qu'une clarification de la différence entre les services d'intérêt économique général et les services de nature non économique3.

De toute évidence, l'élément principal du cadre général doit être la définition d'un ensemble commun de principes et d'obligations applicables à tous les SIG (à caractère économique). En règle générale, EURO COOP soutient l'ensemble des obligations que mentionne le livre vert : à savoir le service universel, la continuité, la qualité, l'abordabilité ainsi que la protection des utilisateurs et des consommateurs. Nous pensons que ces mécanismes s'avèrent très efficaces lorsqu'il s'agit d'atteindre les objectifs visés par la cohésion territoriale et sociale.

En ce qui concerne le service universel, EURO COOP reconnaît qu'il convient de confier la mise en application de ce principe aux Etats Membres et de permettre ainsi la prise en compte de différentes traditions et des circonstances nationales ou régionales spécifiques. Néanmoins, dans tout cadre général, il ne doit pas s'agir de l'exception qui confirme la règle. Autrement dit, la prise en compte de conditions nationales ou régionales spécifiques doit s'effectuer dans une certaine limite de manière pour que le principe ne soit pas renversé. Le cadre général doit donc définir des critères objectifs d'accès si ce principe est appliqué de facto. EURO COOP plaiderait pour la mise en oeuvre de la règle "d'obligation de passer contrat", à savoir le fournisseur ne peut en aucun cas refuser de fournir le service d'intérêt économique général à moins qu'il ne puisse prouver que c'est impossible (ex. inexistence d'une infrastructure adéquate).

En ce qui concerne la continuité, EURO COOP considère que, même s'il est dans l'intérêt économique du fournisseur d'assurer la continuité du service, cette exigence devrait être imposée à tous les services d'intérêt économique général. Les utilisateurs et les consommateurs peuvent ainsi exiger une certaine continuité et être protégés contre toute interruption de l'approvisionnement. Le cadre général doit respecter cette règle et octroyer aux utilisateurs ainsi qu'aux consommateurs le droit de bénéficier d'une compensation appropriée en cas de violation de la règle.

La qualité de service constitue un élément très important pour les utilisateurs et les consommateurs. Il convient d'affirmer un principe général de SIG de qualité. EURO COOP pense que la législation (sectorielle) de la Communauté doit développer des exigences nécessaires en vue de garantir une qualité de service optimale.

Le droit fondamental d'accessibilité aux SIG implique que ces services sont fournis à des prix abordables. EURO COOP considère que ce principe doit être applicable à tous les SIG. Le cadre général doit également définir les critères généraux qui détermineront si les prix sont abordables ou pas. Ces critères doivent prendre en considération les éléments mis en exergue dans le livre vert (page 18, paragraphe 61), et tout particulièrement le prix d'un panier de services de base ayant trait au revenu disponible de certaines catégories spécifiques de clients.

EURO COOP approuve également les exigences en matière de protection des utilisateurs et des consommateurs stipulées dans la Communication de la Commission sur les SIG en septembre 2000.

En outre, d'autres obligations spécifiques doivent être inscrites dans le cadre général, notamment la sécurité de l'approvisionnement, l'interconnectivité et l'accès au réseau ainsi que le pluralisme des médias. EURO COOP pense que ces questions sont importantes au niveau de tous les SIG, et ce même si nous reconnaissons que la législation sectorielle peut traiter parfaitement les problèmes sectoriels spécifiques.

Une règle générale de développement durable doit aussi être définie comme principe à la base des SIG. Elle doit garantir le respect de l'environnement et la responsabilité sociale des entreprises.

d) Bonne gouvernance (Questions 18 à 28 du livre vert) :

Selon nous, la bonne gouvernance doit reposer sur trois principes fondamentaux : la transparence, la responsabilité et la participation des parties prenantes.

Les différentes cultures et traditions administratives prescrivent que la définition des obligations du service public et le choix de l'organisation doivent être confiés aux pouvoirs publics nationaux ou régionaux pour autant qu'ils respectent les règles communautaires et les trois principes susmentionnés

EURO COOP approuve l'échange de meilleures pratiques et l'étalonnage sur des questions liées à l'organisation des SIG. Ces échanges doivent impliquer toutes les parties prenantes (en ce compris les organismes de réglementation, le secteur, les consommateurs et les utilisateurs, etc.).

Pour ce qui est du financement des SIG, EURO COOP pense que la transparence constitue un facteur clé. Par conséquent, nous considérons que les mécanismes de financement les plus efficaces sont la contribution des acteurs sur le marché (ex. un fonds de service universel) et le calcul d'une moyenne pour les tarifs, dans la mesure où ces tarifs sont fixés par le biais de procédures ouvertes et transparentes, avec la participation des parties prenantes.

La législation communautaire doit également prendre en compte l'efficience et les effets redistributifs des mécanismes de financement.

En ce qui concerne l'évaluation des SIG, EURO COOP pense que l'évaluation complète doit être pluridisciplinaire et pluridimensionnelle ; elle doit englober des aspects politiques, économiques, sociaux et environnementaux, y compris les effets externes. Toutes les parties intéressées doivent avoir voix au chapitre dans le cadre de l'évaluation de ces services. Il est très important de collecter des données et des statistiques au niveau communautaire sur tous les services d'intérêt général. L'évaluation ne doit pas perdre de vue les différences entre les Etats Membres ; par exemple, lors de l'évaluation de l'abordabilité du service, il s'avère important de tenir compte non seulement du prix des services mais aussi de tous les autres facteurs pertinents (prix moyen de l'UE, coût du service, revenu moyen, existence de tarifs sociaux, etc.).

e) Le défi de la mondialisation (Questions 29 et 30 du livre vert) :

Les SIG jouent un rôle non négligeable dans le développement de la société dans son ensemble. Il est donc important de promouvoir l'accès aux SIG en tant que tels dans les pays en développement. L'UE doit jouer un rôle significatif et veiller à ce que, d'une part, les investissements européens privés dans ces pays tiennent compte des mêmes critères économiques et sociaux que ceux en vigueur dans leurs pays d'origine tout en s'assurant, d'autre part, que ces pays disposent d'un cadre institutionnel et législatif adéquat qui présenterait des avantages pour la société dans son ensemble.

Les Coopératives de Consommateurs en Europe s'efforcent de promouvoir un commerce éthique et équitable au niveau des produits de consommation. EURO COOP aimerait voir les mêmes principes appliqués aux services et plus particulièrement aux SIG. La Commission devrait davantage soutenir les organisations qui veulent agir avec sérieux non seulement dans le domaine du développement économique mais aussi dans le domaine du développement social et environnemental (existence de syndicats, égalité des hommes et des femmes, pas de travail des enfants, bonnes pratiques environnementales, etc.).

f) Organisations et services à caractère non économique (Questions 7 et 8 du livre vert) :

EURO COOP pense qu'il est important de clarifier la distinction entre les services à caractère économique et les services à caractère non économique d'intérêt général.

Le critère de base permettant de déterminer si un service est de nature économique ou pas consiste à examiner s'il est fourni sur une base marchande (approvisionnement ; demande ; prix) ; les services de nature non-économique regroupent tous les autres. Par conséquent, comme le stipule le Livre vert, les deux catégories peuvent coexister au sein d'un même secteur et peuvent parfois être fournies par les mêmes organisations. Toutefois, ce critère de base peut s'avérer trop général et engendrer des problèmes d'interprétation.

EURO COOP suggère donc que le cadre général établisse la distinction sur base de ce critère et dresse, par ailleurs, une liste indicative des activités qui sont qualifiées d'activités à caractère non économique comme l'éducation, la santé, la culture, les services sociaux, etc. Cette liste pourra être modifiée en fonction des développements économiques ou sociaux au sein de la société européenne.

Les SIG de nature non économique doivent se conformer aux mêmes principes et aux mêmes obligations que les SIG de nature économique mais les règles du Traité (par exemple, les règles dans le domaine des aides d'Etat et de la concurrence) ne doivent pas leur être appliquées 4.

En ce qui concerne les "organisations d'intérêt général" à savoir les organismes sans but lucratif qui exercent des fonctions sociales, EURO COOP considère qu'il convient également de clarifier leur rôle.

EURO COOP appelle à une reconnaissance claire et explicite, dans le Traité, du secteur "de l'économie sociale", le troisième secteur indépendant - par opposition aux secteurs public et privé. Les organisations d'économie sociale, en ce compris les coopératives, les mutuelles, les associations et les fondations, doivent être considérées comme des alternatives aux deux autres secteurs et comme des organisations d'intérêt général.

Par conséquent, ces organisations d'économie sociale doivent être exemptes des règles du marché ou bien des dispositions spécifiques doivent être mises en place pour réglementer leurs activités tout en poursuivant leurs objectifs d'intérêt général, et ce indépendamment du fait de savoir si elles fournissent des services à caractère économique ou non-économique.